徐忠:解决去杠杆中的结构性问题靠财政政策

   日期:2018-07-17    

中国高杠杆风险的根源在于财税体制改革滞后,2016年开始的地方政府债务置换是花钱没买到机制、买到了教训;货币政策是总量政策,对既有的结构性问题未必真正有效

徐忠:解决去杠杆中的结构性问题靠财政政策

【财新网】(记者 王力为)"在打好防范化解重大风险攻坚战的背景下,货币政策宜稳健,财政政策宜相对积极有为,要下决心推动财税体制改革。"中国人民银行研究局局长徐忠这样表示。

6月29日,徐忠在"2018IIF中国金融峰会"上发表主旨演讲时称,近期外部环境不确定性增加,全球贸易摩擦在加剧,美联储加息引发了新兴市场经济体资本流出,国内结构性去杠杆引发了对风险暴露的担忧,各方对中国经济未来走势出现一定的分歧。

在他看来,中国高杠杆风险的根源在于财税体制改革滞后。无论是政府部门本身的隐性债务,还是国有企业高杠杆,以及近年来居民杠杆率上升较快,财税体制的缺陷都是重要原因。"当前去杠杆过程上暴露出的结构性问题,归根到底要靠财政政策解决。"

"从数据来看,似乎非金融企业部门杠杆率比较高,但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。"他说。

他认为,2016年开始的地方政府债务置换治标不治本,表面上化解了流动性危险,但规范地方政府债务融资的制度建设进展缓慢,各类隐性债务重新泛滥,实际上只是将偿债压力后移,没有解决根本问题。相关的机制没有建立,不从机制上解决问题,各类隐性债务仍会出现,就会出现财政风险金融化的现实可能。

"中央地方财政关系一直没有理顺。"他说,地方政府融资"正门未开、后门难堵",省级政府代市县级政府发债,举债、支出权责不对等,催生中央财政兜底的幻觉,导致刚性兑付和道德风险。

而国有企业、地方政府、产能过剩僵尸企业,占用过多的财政资源,是令小微企业、民营企业面临融资难融资贵、让创新驱动"驱而难动"的重要原因。"我国地方政府债务置换是花钱没买到机制,买到了教训。"徐忠认为。

在他眼中,理想的地方政府融资体制应是,"一级政府、一级财政、一级预算、一级税收权、一级举债权"的体制。需提高地方政府收入与支出的匹配度,各级政府的财政相对独立,自求平衡,放松中央政府对债务额度的行政性约束,由地方人大自主决定发债额度、期限,彻底打开地方政府规范融资的"正门";同时完善治理体系,提高债务信息的透明度,更多地发挥金融市场的约束作用。

要实现这一目标,他认为可以从两方面入手,一是鼓励地方政府建立信息透明、硬约束的机制。可考虑由中央财政发行长期限的特别国债,帮助地方政府化解债务风险,但前提是,该地区必须建立信息透明、硬约束的地方政府融资机制。"哪个地方建立这样的机制,哪个地方就可以获得中央财政的兜底。"

此外,地方政府可以出售国有企业的股权。他认为,这既化解地方政府的债务压力,又推动国有企业混合所有制改革,破解民营企业背后遇到的"玻璃门"及"弹簧门""旋转门",本身就是释放改革红利,提高全要素生产率。

以上两方面可以同时使用,但必须给解决债务问题提供足够的激励。他强调,凡申请中央财政救助的,都要对地方政府进行审计、问责,同时大幅消减其财政性融资权利;凡在限期内自主解决债务问题的,可以减轻问责,也不限制其财政融资权利。

与此同时,他认为需改革地方税收体系,理顺中央地方财税关系,降低地方财政收入对土地出让金的依赖,加快形成以消费税、房地产税、资源税为主的地方政府收入体系,尽快出台房地产税制度。

在他看来,房地产税改革应该先试点。"中国大,各个地方不平衡,应从小范围开始,可以先试点,如果发现问题,吸取经验教训,有些措施可以取消,有些措施可以修正。"

"我国房地产税试点条件已经相当成熟。"他说,对房地产市场来说,位置和区域是最重要的,这样一个市场最适合各个地方搞试点,"这是我们现阶段最可以做的事"。

他分析称,若选中国的一个城市做试点,无论是上海、北京或者其他地方,一旦出现问题,对中国整个经济不会有那么大的损害,风险是可控的。

反之,如果各个地方政府将矛盾上移,中央政府很难做出一个真正的决策。他还建议,为激励地方政府试点房地产税,可以考虑将房地产税收入规模与地方债券发行额度和地方债额度挂钩。

就货币政策,他在最后表示,需要进一步明确,解决体制性、结构性问题不能过度依赖货币政策,尤其是在外部冲击日益增大的条件下,回旋的余地越来越小,尽管在流向上能发挥一定的作用,但毕竟是总量政策,很可能会"以流动性掩盖信用风险,以低利率掩盖低下的投资回报率",对既有的结构性问题未必真正有效,还可能"火上添油"。


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